A bejelentett kezdeményezés célja, hogy az éghajlatváltozással kapcsolatos kockázatkezelést integrálja az európai politikákba, az infrastrukturális beruházásokba és a nemzeti tervezésbe, segítve a kormányokat, a vállalkozásokat és a közösségeket a romló környezeti feltételekre való felkészülésben.
Aktualitását egyre inkább alátámasztják az éghajlatváltozással kapcsolatos katasztrófák, amelyek egyre nagyobb költséget jelentenek Európa-szerte. A Bizottság becslései szerint az éghajlatváltozás okozta károk 2022 és 2025 között körülbelül 200 milliárd eurós gazdasági veszteséget okoztak, átlagosan évi 50 milliárd eurót. További becslések szerint az európai infrastruktúra és gazdasági tevékenységek jövőbeli éghajlati viszonyokhoz történő igazítása pedig évi 70 milliárd eurós beruházást igényel. A beruházási prioritások közé tartozik az épületek, a közlekedési hálózatok, a vízrendszerek, a mezőgazdaság és más alapvető szolgáltatások védelme a szélsőséges időjárástól.
A Bizottság szerint a megtérülés, a károk és helyreállítási költségek elkerülése révén, a kezdeti kiadás tízszeresét is meghaladhatja.
Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás gazdasági lehetőséget is jelenthet az európai vállalkozások számára. A Bizottság előrejelzése szerint az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás megoldásainak globális piaca 2050-re a négyszeresére, körülbelül 3,5 billió euróra bővülhet. A hűtést, a vízhatékonyságot, az árvízvédelmet és az infrastruktúra ellenállóképességét támogató technológiák profitálhatnak a megnövekedett beruházásokból.
Az éghajlatváltozással szembeni ellenállóképességről szóló törvény közös felmelegedési forgatókönyvekkel
A javaslat központi gondolata, hogy a klímakockázatok kezelése mindenhol ugyanabból a felmelegedési forgatókönyvből induljon ki, és mindenhol legyen felelőse. Ma ez nem így van: a tagállamok eltérő feltevésekkel, eltérő ütemben és eltérő lefedettséggel készítenek terveket.
A Bizottság szerint az alkalmazkodás Európában töredezett, fokozatos, és nem tart lépést a klímaváltozás gyorsulásával.
A dokumentum kiindulópontja, hogy a jelenlegi globális vállalások mellett 2050-re kb. 2 °C-os, a század végére kb. 3 °C-os felmelegedés várhat. Európa a leggyorsabban melegedő kontinens, itt 2100-ra 4–5 °C-os emelkedés is előfordulhat az iparosodás előtti szinthez képest. A rendelet preambuluma ki is mondja, hogy a globális felmelegedés legalább átmenetileg meg fogja haladni a párizsi 1,5 °C-os küszöböt. Ez egybe is vág a UNEP becslésével.
A jelenlegi helyzetet a Bizottság három okkal írja le:
- A tagállamok más-más feltételezésekből indulnak ki. Eltérő felmelegedési forgatókönyveket, eltérő értékelési ciklusokat és eltérő területi lefedettséget használnak, így a kockázatok nem összehasonlíthatók.
- A határokon átnyúló kockázatokat nehéz kezelni. Folyómedencék, energiahálózatok, ellátási láncok és pénzügyi rendszerek nem állnak meg az országhatárnál.
- A meglévő jog nem elég. Az Európai Klímatörvény már előírja a nemzeti alkalmazkodási stratégiákat, és a Bizottság 2023-as értékelése szerint ezek nagyrészt léteznek, a végrehajtásuk viszont nem elégséges. A nem kötelező 2023-as iránymutatás ezen csak korlátozottan segített.
A javaslat emellett az intézmények felhívásaira is válaszol: az Európai Parlament, a Tanács, a Régiók Bizottsága és az Európai Számvevőszék is egységesebb megközelítést sürgetett. A Számvevőszék 2024-es jelentésének címe szerint az alkalmazkodás nem tart lépést az ambíciókkal.
Az öt építőelem
A rendelet nem ír elő konkrét szakpolitikai intézkedéseket, hanem öt elemből álló közös keretet épít. A cél, hogy az Unió és minden tagállam folyamatosan növelje a társadalmi, gazdasági és ökológiai rendszerek rezilienciáját rövid, közép- és hosszú távon, különösen az emberi életet és egészséget, a gazdaságot, az infrastruktúrát és a természetet érintő kockázatokkal szemben.
1. Közös referencia-felmelegedési pálya
A rendelet rögzít egy közös alapforgatókönyvet: 1,5 °C 2030-ra, 2 °C 2050-re és 3 °C a század végére, az iparosodás előttihez képest, több évtizedes átlagban. A tagállamoknak csak ösztönözniük kell a közhatalmi szerveket arra, hogy ezt vegyék figyelembe a költségvetésben, a területrendezésben és a környezeti hatásvizsgálatokban, vagyis ez nem szigorú kötelezés. A pályát egy új digitális eszköz, a European Climate Viewer fordítaná le helyi, döntéshez használható információkká. A pályát a Bizottság felhatalmazáson alapuló jogi aktussal frissítheti, az Európai Tudományos Klímatanácsadó Testület (ESABCC) tanácsának figyelembevételével.
2. Rendszeres, összehangolt klímakockázat-értékelés
Az Európai Környezetvédelmi Ügynökség (EEA) 2028. június 30-ig készíti el az uniós értékelést, a tagállamok 2029. június 30-ig a nemzetit, utána ötévente jönnek a következők. Az értékeléseknek legalább a referenciapályára kell épülniük, vizsgálniuk kell a szélsőséges eseményeket, a kis valószínűségű, de nagy hatású kockázatokat (tail risks), a billenőpontokat, a határokon átnyúló, láncreakciószerű és összeadódó kockázatokat, valamint azt, hogyan vették figyelembe a kiszolgáltatott helyzetű embereket és régiókat. Minden jelentős kockázatnál meg kell állapítani a sürgősséget, a lehetséges intézkedéseket és a megmaradó kockázat szintjét. Az értékeléseket közzé kell tenni, a minősített vagy biztonsági szempontból érzékeny információt a tagállam visszatarthatja.
3. Kockázati felelősök
Minden tagállamnak meg kell neveznie egy központi koordináló hatóságot, és a II. melléklet szerinti minden jelentős kockázathoz legalább egy hatóságot, amely a kezeléséért felel (policy risk owner). A kockázati felelősök megnevezése a nemzeti stratégiai terv kötelező eleme.
4. Egyetlen stratégiai terv
A Bizottság 2028. szeptember 30-ig elfogadja az uniós klímarezilienciai stratégiai tervet, a tagállamok pedig 2030. december 31-ig a nemzetit. A terv egyetlen dokumentumban váltja ki a nemzeti alkalmazkodási stratégiát és tervet, valamint az alkalmazkodási elemeket a nemzeti energia- és klímatervekben és a hosszú távú stratégiákban (összesen négy eddig szétszórt tervezési elemet).
Minden tervnek tartalmaznia kell a következőket: horizontális prioritások, a megmaradó kockázat elfogadhatósága, a kormányzási elrendezés, a kiszolgáltatott helyzetű csoportok és régiók figyelembevétele, a beruházási igények és a lehetséges finanszírozási források, valamint a 13 uniós szempontból fontos szakpolitikai terület (III. melléklet) céljai, határidejei, mutatói és intézkedései.
A rendelet kifejezetten előírja a természetalapú megoldások és az ökoszisztéma-alapú alkalmazkodás előmozdítását, az igazságos reziliencia (just resilience) szempontját, és annak bizonyítását, hogy az intézkedések nem okoznak rossz alkalmazkodást (maladaptation).
5. Egyszerűbb nyomon követés
A Bizottság nem ír elő új jelentési kötelezettséget: a tagállamoknak a jelentést a meglévő irányítási rendelet (Governance Regulation, 2018/1999) átfogalmazott 19. cikke alapján kell beépíteniük, első ízben 2029. március 15-ig, majd kétévente. A Bizottság 2028-tól értékeli a tagállamok előrehaladását. Az uniós mutatók (V. melléklet): a klímaváltozásnak tulajdonítható halálesetek száma, az ebből eredő gazdasági veszteség, a nem biztosított klímakárok aránya, valamint a tagállamok klímával kapcsolatos feltételes kötelezettségei és fiskális költségei. Az Eurostat 2030. december 31-ig, majd évente közli a haláleseti és gazdasági veszteségi adatokat.
A jogszabályon túl: eszközök és kísérő lépések
A javaslat szerint a cél az, hogy a klimatikus kockázatok kezelése rutinszerűen bekerüljön az infrastruktúra-, a beruházás- és a szakpolitikai döntésekbe, ne külön környezetvédelmi tevékenységként kezeljék az alkalmazkodást.
Digitális eszközök
- European Climate Viewer. Az Európai Középtávú Időjárás-előrejelzések Központja (ECMWF) fejleszti, interaktív térképeken mutatja az Európában várható klímaveszélyeket. A Bizottság „Destination Earth” kezdeményezésének köszönhetően később szuperszámítógépes kapacitásokat is integrál.
- Navigator of Climate Resilience Tools. Az Európai Környezetvédelmi Ügynökség eszköze, amely földrajzi hely, iparág és konkrét kockázat alapján segít megtalálni a hasznosítható forrásokat.
- Mission Solutions Explorer. Példákat mutat be az EU Klímaalkalmazkodási Missziója által kidolgozott és kipróbált alkalmazkodási intézkedésekre.
Városok és sérülékeny közösségek
Mivel az európaiak mintegy 75%-a városokban és városi területeken él, a Bizottság kiemelt prioritásként kezeli a helyi és regionális alkalmazkodást. A keretrendszer kísérleti projektekkel, technikai tanácsadással és jobb információ-hozzáféréssel segítené a hatóságokat, különösen a korlátozott pénzügyi vagy technikai kapacitású közösségeket.
Tervezett kísérő kezdeményezések
- Európai hőhullám-terv.
- Klímabiztosítási szövetség.
- Európai vízügyi kezdeményezés.
- Katasztrófa-felkészültséggel foglalkozó PreparEU tanácsadó csoport.
- Európa 100 leginkább klímaváltozásnak kitett területének azonosítása.
- Az uniós klímarezilienciai stratégiai terv 2028-ban, ami egybevág a rendelet 2028. szeptember 30-i határidejével.
Ütemterv
A legkorábbi határidő 2028 közepe, a tagállami stratégiai terveké 2030. december 31.
| Határidő | Mérföldkő |
| 2028. június 30. | Uniós klímakockázat-értékelés (EEA) |
| 2028. szeptember 30. | Uniós klímarezilienciai stratégiai terv |
| 2029. március 15. | Első tagállami jelentés |
| 2029. június 30. | Nemzeti klímakockázat-értékelések |
| 2030. december 31. | Nemzeti stratégiai tervek |
| 2033. szeptember 30. | Felülvizsgálat |
A határidők naptári dátumok, nem a hatálybalépéshez kötöttek. A kockázatértékelések és a tervek ötévente ismétlődnek, a tagállami jelentés kétévente, a Bizottság pedig 2028-tól kétévente értékeli a tagállamok előrehaladását.
Mit jelent a gyakorlatban és mi marad nyitva?
Tagállamok
A legtöbb új feladat a tagállamokra hárul, és mind 2029–2030-ra esik:
- Nemzeti klímakockázat-értékelés 2029. június 30-ig, ahol van, regionális szinten is, és legalább az uniós értékelés figyelembevételével.
- Központi koordináló hatóság kijelölése, és minden jelentős kockázathoz felelős hatóság megnevezése.
- Nemzeti stratégiai terv 2030. december 31-ig, költségbecsléssel, ütemezéssel és finanszírozási forrásokkal, a helyi hatóságok és a nyilvánosság bevonásával.
- Egyeztetés a szomszédos tagállamokkal, amit a stratégiai környezeti vizsgálat szerinti határon átnyúló egyeztetés is teljesíthet, ha megfelel a feltételeknek.
- Klímarezilienciai jelentés 2029. március 15-től kétévente.
Cserébe az alkalmazkodási tervezés követelményei kikerülnek a nemzeti energia- és klímatervekből, valamint a hosszú távú stratégiákból. A rendelet nem érintheti a védelmi és nemzetbiztonsági tevékenységeket, és a minősített információ nem tehető közzé.
Vállalatok
A rendelet közvetlenül nem kötelezi a magánszektort. A hatásvizsgálat szerint a magánszektor felkészületlensége a három azonosított probléma egyike, ezért a javaslat közvetve próbálja növelni a kockázatok ismeretét és a megoldások alkalmazását. A hatás három irányból érkezne:
- Közös adatalap. A kockázatértékeléseket közzé kell tenni, és a European Climate Viewer helyi szintű információt ad a várható klímaveszélyekről.
- Közszféra. A referenciapályát a költségvetési tervezésben, a területrendezésben és a környezeti hatásvizsgálatokban ösztönözni kell, hogy figyelembe vegyék, a közfeladatok körébe pedig a közbeszerzés és az engedélyezés is beletartozik.
- Biztosítás. Az uniós mutatók között szerepel a nem biztosított klímakárok aránya, az Európai Biztosítás- és Foglalkoztatói nyugdíjhatóság (EIOPA) pedig új megfigyelőközpontot hozna létre a katasztrófakockázatok biztosíthatóságáról.
A véleménykérő felhívásra adott válaszok legalább 60%-ában szerepelt az az igény, hogy minden közkiadás és közbeszerzés „rezilienciatudatosan” történjen. A javaslat ezt nem teszi kötelezővé, csak a tervezés szintjén ösztönzi.
Nyitott kérdések
- Ki fizeti a végrehajtást? A pénzügyi kimutatás minden tételsorában 0 euró szerepel a 2028–2034-es időszakra, mert a Bizottság az új feladatokat átcsoportosítással fedezné. A tagállami intézkedések forrását a javaslat a nemzeti és regionális partnerségi tervekre és a következő több éves költségvetésre bízza, amelyről még folynak a tárgyalások.
- Mit jelent az „elfogadható fennmaradó kockázat”? A rendelet szerint azt, amit a döntéshozó a terv elfogadásakor elfogadhatónak tart, a bizonytalanságok és a pénzügyi, technikai és politikai korlátok figyelembevételével. Ez nagy mérlegelési teret hagy a tagállamokra.
WWF EPO Kritika
A WWF Európai Politikai Irodája október 28-án a LinkedInen már közzé is tette, hogy mik is a javaslat hiányzó darabjai.
Egyre gyakoribbak az intenzív viharok, árvizek, aszályok és erdőtüzek Európa-szerte, és a gyakoriság növekedésével együtt járnak a költségek is. A háztartások, a gazdálkodók, a vállalkozások és a hatóságok egyre inkább viselik a szélsőséges időjárási események költségeit. Két nyárral ezelőtt a hőhullámok, az aszályok és az árvizek, amelyek Európa nagy részét pusztították, 43 milliárd euróba kerültek. Tehát, amikor az éghajlati kihívás ilyen súlyos gazdasági és társadalmi hatásokkal jár, akkor kinek is kell fizetnie?
Ahogy a területek egyre sebezhetőbbé válnak az időjárás okozta pusztítással szemben, a biztosítások drágábbak vagy teljesen elérhetetlenné válnak, ami a közösségeket pénzügyi nehézségeknek teszi ki. Ez egy olyan jelenség, amelyet „biztosítási védelmi résnek” neveznek, és nagyon gyakran a kormányok kénytelenek a katasztrófák után végső menedékként beavatkozni. Ez egész országok gazdaságának megingását okozhatja.
Az EPO szerint az EU felismerte a biztosíthatóság problémáját és elismeri a cselekvés szükségességét. Az Európai Bizottság nemrégiben indította el Éghajlatvédelmi Rugalmassági Keretrendszerét, és bejelentette az új Éghajlatvédelmi Biztosítási Szövetség létrehozását, amelynek célja, hogy összehozza a biztosítókat, a hatóságokat és a befektetőket a megoldások érdekében.
Az EPO azonban felhívja a figyelmet, hogy bár fontos elismerni, hogy van probléma, de a biztosítási fedezet bővítése inkább egyfajta sebtapaszként működik. Európa nem tudja biztosítani magát a klímaválságból való kilépéshez. A probléma gyökerének kezelése és az éghajlati kockázat csökkentése az, ami megakadályozza a veszteségek növekedését.
A biztosítás önmagában nem fogja áthidalni a szakadékot
Az egészséges ökoszisztémák Európa legerősebb védvonalai közé tartoznak. A vizes élőhelyek elnyelik az árvizeket, a tőzeglápok tárolják a vizet és csökkentik az aszály hatását, az erdők pedig korlátozzák az eróziót. A természeten alapuló megoldások azonban nagyrészt hiányoznak a Bizottság biztosítási védelmi hiányosságainak áthidalására vonatkozó terveiből. De ahogy az éghajlatváltozás súlyosbodik, a természetbe való befektetés egyre inkább a kirakós központi elemévé válik.
A magánbiztosítók önmagukban nem lesznek képesek megoldást kínálni, és egy nemrégiben végzett Inside Track-vizsgálat szerint nem is igazán akarnak. A biztosítási ágazat bennfenteseinek vallomásain alapuló kiadvány azt sugallja, hogy a nagyobb biztosítók szisztematikusan, és néha szándékosan alábecsülik az éghajlatváltozással kapcsolatos kockázatokat, hogy rövid távú üzleti lehetőségeket használjanak ki. Ugyanakkor sok biztosító úgy tűnik, hogy a jövőben a magas kockázatú területeken emelkedő díjakra és a piac visszavonulására készül.
A köztámogatásnak ezért fontos szerepe van. A köz- és magánszektor közötti kockázatmegosztási és viszontbiztosítási mechanizmusok kulcsfontosságú tényezők lehetnek a gazdaság stabilitásának, valamint az emberek otthonainak és vállalkozásainak biztosíthatóságának megőrzésében. Ehhez azonban továbbra is olyan feltételeknek kell társulniuk, amelyek ösztönzik a katasztrófamegelőzést, az alkalmazkodást és a rezilienciaépítést.
A keretrendszer elszalasztja azt a lehetőséget is, hogy erősebb kapcsolatokat teremtsen az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás és az EU pénzügyi és biztosítási szabályozási kerete között. Ahogy a biztosítási védelmi rés növekszik, egyre súlyosabb gazdasági és pénzügyi stabilitási problémává válik. A Bizottság mégis elmulasztott javaslatot tenni arra, hogy a biztosítási és pénzügyi politikát szisztematikusan felhasználják a megelőzés, az alkalmazkodás és a hosszú távú kockázatcsökkentés előmozdítására.
Reziliens biztosítási rendszer kiépítése
A biztosítási védelmi rés csökkentéséhez elkötelezettségre és hosszú távú vízióra van szükség. Ez magában foglalja a biztosítás, a megelőzés és az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás közötti szoros kapcsolatot, valamint a természetalapú megoldások értékének elismerését.
Ezeket a prioritásokat a WWF EU, a Finance Watch és a ShareAction nemrégiben egy, az Európai Bizottságnak címzett közös levélben vázolta fel, amelyben fokozott ambíciót sürgetett az Éghajlatváltozási Rugalmassági Keretrendszer és az Éghajlat-biztosítási Szövetség terén.
Az EU Éghajlat-biztosítási Szövetsége érdemi lépés lehet a szakadék áthidalása felé, de az érintett közösségek és a civil szervezetek bevonása olyan eszköz, amely jelentős változást hozhat azáltal, hogy valós perspektívákat kínál, és biztosítja a csoport által hozott intézkedések hatékonyságát.
Európa biztosítási problémája végső soron az ellenállóképesség kihívása. Ha a politikai döntéshozók csak a katasztrófák utáni veszteségek kompenzálására összpontosítanak, a nyújtott segítség csak átmeneti lesz, és a védelmi hiány tovább fog növekedni. De ha a biztosítás, a közberuházások és a természet helyreállítása együttműködik a kockázatok csökkentése érdekében, mielőtt a katasztrófa bekövetkezne, Európa egy ellenállóbb és biztosíthatóbb jövőt építhet.
